У сучаснай палітыка-прававой рэчаіснасці, якая склалася на постсавецкай прасторы, асаблівае месца займаюць спецыялізаваныя органы, чыя дзейнасць накіравана на супрацьдзеянне карупцыі ў вышэйшых эшалонах улады. Сярод іх ключавымі, але адначасова і найбольш дыскусійнымі, з'яўляюцца Нацыянальнае антыкарупцыйнае бюро Украіны (НАБУ) і Спецыялізаваная антыкарупцыйная пракуратура Украіны (САП).

Гэтыя інстытуты былі створаны ў кантэксце маштабных грамадскіх патрабаванняў і міжнародных абавязкаў Украіны пасля падзей 2014 года. Іх фарміраванне азнаменавала спробу сістэмнага адказу на выклікі, звязаныя са злоўжываннем службовым становішчам, прысваеннем дзяржаўных сродкаў і блакіраваннем рэформ.

Гістарычна-прававыя перадумовы стварэння НАБУ і САП

З'яўленне НАБУ і САП не было спантанным актам; яно стала закономерным вынікам сукупнасці шэрагу фактараў. Ключавым з іх стаў Еўрамайдан, у ходзе якога адным з цэнтральных патрабаванняў грамадзянскай супольнасці была рашучая барацьба з сістэмнай карупцыяй, якая ўспрымалася як пагроза нацыянальнай бяспецы і суверэнітэту краіны.

Паралельна на міжнароднай арэне Украіна сутыкнулася з неабходнасцю выканання ўмоў, якія высоўваліся Еўрапейскім Саюзам у рамках рэалізацыі Пагаднення аб асацыяцыі, а таксама патрабаваннямі міжнародных фінансавых арганізацый, такіх як Міжнародны валютны фонд, для прадастаўлення макрафінансавай дапамогі. У гэтых умовах стварэнне незалежных і эфектыўных антыкарупцыйных органаў стала не толькі ўнутраным палітычным імператывам, але і вонкавай неабходнасцю.

Прававой асновай для ўтварэння НАБУ паслужыў Закон Украіны "Аб Нацыянальным антыкарупцыйным бюро Украіны", які быў прыняты Вярхоўнай Радай Украіны 8 кастрычніка 2014 года.

Непосрэдна бюро пачало сваю аператыўную дзейнасць у красавіку 2015 года. Што тычыцца Спецыялізаванай антыкарупцыйнай пракуратуры, то яна была створана некалькі пазней, як частка рэформы сістэмы пракуратуры, ініцыяванай у 2015 годзе. Яе прававы статус быў замацаваны ў новым Законе Украіны "Аб пракуратуры", які ўступіў у сілу ў лістападзе 2015 года. Такім чынам, інстытуцыйны дуэт НАБУ-САП быў сфарміраваны ў сціснутыя тэрміны пад значным ціскам як унутраных, так і вонкавых стэйкхолдэраў, што ў далейшым наклала адбітак на ўсю яго дзейнасць.

Нацыянальнае антыкарупцыйнае бюро Украіны (НАБУ): місія, структура і паўнамоцтвы

НАБУ было задумана як цэнтральны орган дасудовага расследавання ў сферы супрацьдзеяння карупцыі. Яго ключавой місіяй з'яўляецца выяўленне, спыненне, расследаванне і раскрыццё карупцыйных правапарушэнняў, аднесеных да яго подследственности, а таксама прафілактыка іх учынення. Важнай асаблівасцю Бюро з'яўляецца яго арыентацыя на так званыя "высакапастаўленыя" карупцыйныя злачынствы, гэта значыць тыя, суб'ектамі якіх з'яўляюцца вышэйшыя службовыя асобы дзяржавы. Да іх ліку адносяцца, перш за ўсё, народныя дэпутаты Украіны, члены Кабінета Міністраў, кіраўнікі цэнтральных органаў выканаўчай улады, суддзі вышэйшых судоў, Генеральны пракурор і яго намеснікі, а таксама кіраўнікі органаў мясцовага самакіравання.

Структурна НАБУ ўяўляе сабой цэнтралізаваны орган з тэрытарыяльнымі падраздзяленнямі. Яго ўзначальвае дырэктар, які назначаецца на пасаду Прэзідэнтам Украіны па пагадненні з Вярхоўнай Радай Украіны тэрмінам на пяць гадоў без права паўторнага прызначэння. Даная норма была прызвана забяспечыць палітычную незалежнасць кіраўніцтва ведамства. Штат Бюро фарміруецца на канкурснай аснове, што, па задуме стваральнікаў, павінна было мінімізаваць рызыкі ўнутранай карупцыі і забяспечыць высокі прафесійны ўзровень супрацоўнікаў. Значная частка персаналу прайшла спецыялізаванае навучанне пры падтрымцы міжнародных партнёраў.

У кантэксце паўнамоцтваў НАБУ валодае шырокім спектрам працэсуальных і аператыўна-вышуковых функцый. Супрацоўнікі Бюро маюць права праводзіць дасудовае расследаванне па крымінальных вытворчасцях, ажыццяўляць аператыўна-вышуковыя мерапрыемствы, уключаючы нягласныя, такія як праслухоўванне тэлефонных перамоў, кантроль за тэлекамунікацыямі, укараненне аператыўных супрацоўнікаў і стварэнне легендаваных прадпрыемстваў. Асаблівай увагі заслугоўвае наяўнасць у структуры НАБУ аддзела дэтэктываў, якія ажыццяўляюць аператыўнае суправаджэнне расследаванняў і збор доказавай базы. Дзейнасць Бюро у значнай ступені тэхналагізавана і абапіраецца на сучасныя метады аналізу дадзеных і кіберследства.

Спецыялізаваная антыкарупцыйная пракуратура (САП): роля ў крымінальным працэсе

Калі НАБУ з'яўляецца органам дасудовага расследавання, то САП была створана як спецыялізаваны орган пракуратуры, які ажыццяўляе працэсуальнае кіраўніцтва расследаваннямі НАБУ, а таксама падтрымлівае дзяржаўнае абвінавачванне ў судах па адпаведных крымінальных вытворчасцях. Функцыянальна САП прызвана забяспечыць нагляд за выкананнем законаў у ходзе дасудовага расследавання, даваць санкцыю на правядзенне асобных следчых дзеянняў, якія маюць абмежавальны характар (напрыклад, арышт маёмасці, санкцыя на ўтрыманне пад вартай), і зацвярджаць абвінаваўчы акт перад накіраваннем справы ў суд.

Узначальвае САП пракурор, які назначаецца на пасаду Прэзідэнтам Украіны па прадстаўленні Генеральнага пракурора і вызваляецца ад пасады Прэзідэнтам. Першапачаткова тэрмін паўнамоцтваў кіраўніка САП не быў абмежаваны, аднак пазней заканадаўства было зменена. Цесная арганізацыйная сувязь з агульнай сістэмай пракуратуры, якая ва Украіне традыцыйна валодае значным уплывам, з'яўляецца адным з найбольш крытыкуемых аспектаў у дзейнасці САП. Крытыкі паказваюць на патэнцыйны канфлікт інтарэсаў, паколькі пракуратура, будучы часткай дзяржаўнага апарата, павінна ажыццяўляць нагляд за расследаваннямі ў адносінах да вышэйшых службовых асоб гэтага ж апарата.

Ключавой задачай САП з'яўляецца юрыдычная "шліфоўка" матэрыялаў расследавання, сабраных дэтэктывамі НАБУ, і іх трансфармацыя ў пераканаўчую судовую пазіцыю. Эфектыўнасць гэтага тандэма непасрэдна залежыць ад якасці каардынацыі і ўзаемнага даверу паміж следчымі і пракурорамі. На практыцы менавіта на гэтым стыку часта ўзнікаюць цёрні і канфлікты, якія могуць паралізаваць расследаванне або прывесці да яго развалу ў судзе.

Узаемадзеянне НАБУ і САП: мадэль "следства-абвінавачванне"

Мадэль узаемадзеяння паміж НАБУ і САП пабудавана па прынцыпе падзелу функцый: НАБУ збірае доказы, а САП забяспечвае іх працэсуальную легітымацыю і прадстаўляе бок абвінавачвання ў судзе. Тэарэтычна такая мадэль павінна ствараць сістэму стрымліванняў і процівагаў, дзе пракуроры САП выступаюць у ролі ўнутранага фільтра, які адсявае слабыя і працэсуальна не бездакорныя справы. Аднак на практыцы гэтая сістэма сутыкнулася з шэрагам сістэмных праблем.

Адной з такіх праблем з'яўляецца пытанне працэсуальнай самастойнасці. НАБУ, будучы органам дасудовага расследавання, па закону абавязана выконваць указанні пракурора САП у рамках крымінальнай вытворчасці. Гэта стварае глебу для пастаянных юрыдычных спрэчак аб межах гэтай самастойнасці. Вядомы выпадкі, калі кіраўніцтва НАБУ публічна абвінавачвала пракурораў САП у сабатаванні расследаванняў шляхам выдання загадзя невыканальных або юрыдычна сумнеўных указанняў, у той час як прадстаўнікі САП, у сваю чаргу, паказвалі на нізкую якасць следчых дзеянняў, праведзеных дэтэктывамі Бюро.

Яшчэ адным вузкім месцам з'яўляецца каардынацыя аператыўнай дзейнасці. Паколькі аператыўна-вышуковыя мерапрыемствы ініцыююцца і праводзяцца НАБУ, але іх вынікі павінны быць у далейшым легітымаваны праз суд з санкцыі пракурора САП, узнікае затрымка ў часе, што можа крытычна адбіцца на эфектыўнасці ўсяго расследавання, асабліва калі гаворка ідзе аб хуткаплынных аператыўных камбінацыях. Такім чынам, хоць інстытуцыйны дызайн дуэта НАБУ-САП выглядае лагічным з пункту гледжання тэорыі крымінальнага працэсу, яго практычная рэалізацыя апынулася звязана з пастаяннымі інстытуцыйнымі канфліктамі.